刘溶沧 夏杰长

内容提要：本文认为自1981年我国发行国债以来，国债规模日趋增大。它的变化出现了3个明显的阶段性特征。本文认为“九五”时期国债的理论规模保持在2200亿元到2800亿元是可行的。文章在对中国国债规模进行分析以后得出了一个看似矛盾的结论：从财政收支角度看，我国的财政债务规模已明显偏大，没有进一步拓展的余力；但从国民经济的大范围看，继续扩大国债发行规模的潜力却十分可观。认为矛盾的根源在于“两个比重”过低，解决这个矛盾的关键是“振兴财政”。

本文拟对中国的国债规模及其发展趋势进行实证分析，阐释我们的观点与看法，并提出相关的政策建议。

一、中国国债规模的实证分析

（一）17年来中国国债的规模及阶段性特征

我国从1981年恢复发行国债到1996年底，累积发行国债近6000亿元，到1996年底，国债余额达3803亿元。年度人民币国债发行额增长率相当高，从1981年的40多亿元增加到1996年的近2000亿元。另外，值得注意的是，我国国债规模的变化还表现出明显的阶段性、阶梯式上升的特征。

表１  不同时期国债发行情况     单位：亿元

资料来源：（1）根据《中国统计年鉴（1997）》第256页数据计算。

         （2）国家计委课题组，1996：《“九五”时期国债总量调控与提高国债资金使用效益分析》，《经济改革与发展》第4期。

从表1可以看出，改革开放以来，我国国债发行规模的变化经历了三个阶段：第一阶段是1981-1990年，年均发行额仅为39.5亿元，占同期财政收入规模很小。第二阶段是1991-1993年，从1991年起发行规模第一次跃上了200亿元的台阶，年均发行额大体在303.1亿元左右。前13年的发行总量为1304亿元。应该说，这一时期的国债总量问题并不突出。第三阶段是1994-1996年，1994年国债的发行额首次突破了1000亿元大关，实际发行额达1028.6亿元，比上年的395.6亿元剧增了260％。1995年发行规模继续扩大，突破了1500亿元，1996年更是达到1847.7亿元，又比上年增长近30％。由于一年期以内（不含一年期）的短期国债需在当年偿还，而不计入当年发行规模，因此，实际发行额还不止这个数。进入90年代以来，国债的发行规模几乎呈几何级数增长，远高于同期财政收入年均增长速度和GDP的年均增长速度。

我国国债发行规模进入90年代以来迅猛增长的主要背景，在于自80年代初就确定了以“放权让利”为主线的改革思路，致使“两个比重”（财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全部财政收入的比重）迅速下降。与此同时，国家财政的职能范围又没有得到及时调整，国家的财政支出特别是中央财政支出居高不下，财政赤字不断增加，加之金融市场还不发达，国债的筹资成本长期偏高，国债的发行规模迅猛增长就在所难免。至于国债发行规模阶梯式上升的具体原因，则在于弥补财政赤字的手段的根本转变。1981-1987年以前这个期间，弥补财政赤字的手段除发行国债以外，主要是由财政向银行透支。1987年国务院作出了财政不得向中央银行透支的明确规定。因此，从1991年开始，为了弥补日益增加的财政赤字，国债的发行规模跃上了一个新台阶，首次接近200亿元大关。1994年为了支持财政金融体制改革，理顺财政银行关系，我国正式确定了财政赤字不得向银行透支或不得用银行的借款来弥补的制度，至此，发行国债就成了弥补财政赤字和债务还本付息的唯一手段，从而导致了政府举借国债的第二次飚升，年度国债发行额首次突破了千亿元大关。

（二）衡量国债规模的主要指标及其评价

上面在描述我国国债规模的演变时，我国使用的是绝对数。实际上，衡量国债规模时，相对指标更具普通意义。从世界各国国债管理的经验来看，有这样几组较为通行的衡量国债适度规模的参考指标：

１．债务依存度。它是指当年的债务收入与财政支出的比例关系。其计算公式是：债务依存度＝（当年债务收入额÷当年财政支出额）×100％。在中国，这一指标的计算有两种不同的口径：一是用当年的债务收入额除以当年的全国财政支出额，再乘以100％，我们习惯上把它叫做“国家财政的债务依存度”；另一个是用当年的债务收入额除以当年的中央财政总支出，再乘以100％，我们称之为“中央财政的债务依存度”。在我国，由于国债是由中央财政来发行、掌握和使用的，所以，使用后一种口径（即中央财政的债务依存度）更具现实意义。债务依存度反映了一个国家的财政支出有多少是依靠发行国债来实现的。当国债的发行量过大，债务依存度过高时，表明财政支出过分依赖债务收入，财政处于脆弱的状态，并对财政的未来发展构成潜在的威胁。因为国债毕竟是一种有偿性的收入，国家财政支出主要还是应依赖于税收，债务收入只能是一种补充性的收入。因此，国债规模的合理性主要可以根据这一指标来判断（刘溶沧，1997；高培勇，1995）。从表2可以看出，自1994年以来，我国中央财政的债务依存度就超过了50％。表中的数据告诉我们，在1992年我国整个国家财政有1/4以上的支出、中央财政的近3/5的支出需指望发行国债来维持。国际上有一个公认的控制线（或安全线），即国家财政的债务依存度是15％-20％，中央财政的债务依存度是25％－30％左右。如果说，28.2％的国家财政的债务依存度虽然超出了国际上公认的控制线，但未超出太多，我们还可以勉强接受的话，那么，57.77％的中央财政的债务依存度无论从哪一方面讲，都有点“离谱”了。日本即使在财政最困难的时期，中央财政债务依存度的最高年份也不过是37.5％。目前各发达国家的债务依存度一般在10％－23％之间。显然，我国以“满足社会公共需要”为主体格局的中央财政支出，其资金来源一半以上要依赖发行国债，不仅与政府本身的性质不符，而且，长此以往，恐怕难以为继。其中潜在的风险是不言而喻的。

表2   中国财政的债务依存度（1991-1997）      单位：亿元

注：（1）1996年债务收入数系按实际债务收入扣除当年的债务收入结余数计算。相应的，1997年的债务收入按当年国债发行额加上上年债务收入结余数计算。

（2）1994-1996年为实现数字。1997年为预算数字。

（3）“财政支出”已包括债务支出在内。

资料来源：（1）1991-1996年的国家财政债务依存度和中央财政债务依存度根据《中国统计年鉴（1997）》第233、247、256页有关数据计算而成。

（2）1997年数据引自刘仲藜《关于1996年中央和地方预算执行情况和1997年中央和地方预算草案的报告》，见《人民日报》1997年3月17日。

2．国债偿债率。它是指一年的国债还本付息额与财政收入的比例关系。可用公式表述为：国债偿债率＝（当年还本付息支出额÷当年财政收入总额）×100％。债务收入的有偿性，决定了国债规模必然要受到国家财政资金状况的制约，因此，要把国债规模控制在与财政收入适当的水平上。关于这一指标的数量界限，学术界分歧不大。不少学者主张我国的国债偿债率应控制在8％－10％（刘溶沧，1997；高培勇，1995）。那么，我国的国债偿债率是怎样的呢？从这一指标来看，我国的国债规模是否适度呢？1994年以前，国债发行规模不大，国家财政收入中的债务支出额也不大，1990-1993年累积起来也不过1000亿元左右，每年的偿债率也不过7％左右（1992年除外）。但从1994年起，国债券的发行规模剧增，由此导致债务支出总额迅速上升，1995年债务还本利息就接近1000亿元，占当年财政收入的比重陡然上升到14.2％，1997年预计财政债务的还本付息高达1959亿元，将占到当年的财政收入的23.3％左右（详细情况见表3）。近几年如此高的国债还本付息支出是改革开放以来所不曾出现过的新特征，而且由于国债偿付期过于集中在“九五”期间，可以预计我国的国债还本付息规模在“九五”时期还将有较大幅度的增长。债务本息支出的刚性较强，必须无条件如期偿还，而且在财政困难特别是中央财政的困难始终未得到扭转的现实背景下，我们还不得不走“发新债还旧债”的路子，国债规模将象滚雪球一样越滚越大。因此，在“九五”期间我们的债务压力是很大的。对这一点，我们应有足够的认识。

表3      国家财政债务收支及偿债率情况        单位：亿元

注：（1）国债偿债率为当年的债务支出与当年的财政收入的比率。

（2）债务收入包括国内债务收入和国外借款；债务支出包括国内债务还本付息、国外借款还本付息和归还人民银行借款。

资料来源：（1）1986-1996的数据根据《中国统计年鉴（1997）》第234、236、256页有关材料计算；（2）1997年的数据则根据刘仲藜和陈锦华同志在八届人大第五次会议上作的报告有关材料换算而成，见《人民日报》1997年3月17日。

３．国债负担率。它衡量的是一定时期的国债累积额占同期国民生产总值的比重情况。可用公式表述为：国债负担率＝（当年国债余额÷当年GDP）×100％。这是衡量国债规模最为重要的一个指标，因为它是从国民经济的总体和全局，而不是仅从财政收支上来考察和把握国债的数量界限。根据世界各国的经验，发达国家的国债累积额最多不能超过当年GDP的45％，由于发达国家财政收入总额，这是公认的国债最高警戒线。我国的财政收入，即使加上预算外收入也只占GDP的20％左右，因此，照此推算，我国的国债累积额占GDP比重最高不超过20％为宜。在我国，不仅债务依存度呈不断上升的趋势，而且当年国债发行额占GDP的比重和国债余额占GDP的比重也呈不断上升的趋势。当年国债发行额占GDP的比重1989年仅为0.35％，1996年则上升到了2.84％（参看表5）；国债余额占GDP的比重则由1991年的5.41％上升到1996年的5.6％（参看表6）。虽然近几年上升较快，而且有进一步攀升的趋势，但这一指标仍远低于发达国家的水平（参看表4）。从国民经济的承受能力来讲，我国政府债务规模还有进一步扩展的余地。因此，以后应杜绝通过通货膨胀税和铸币税来筹集政府收入，而应大胆改变居民的资产结构，即在居民的资产组合中，提高政府债券的比重，降低居民储蓄的比重，并由此提高政府的可支配财力。

４．居民的应债力。一般表述为，国债余额占当年居民储蓄存款或居民储蓄存款存款余额的比例。这是从居民的储蓄水平来考察国债发行规模的重要指标。在我国，居民是认购国债的重要主体之一，而城乡居民存款和手持现金是居民购买国债的主要来源。80年代我国债券实行分配认购时，对于各省市国债任务指标的分配主要依据各地存款和工资总额的情况（高坚，1995）。近年来，尽管居民可选择购买的金融资产增加了，这些指标不能完全反映居民购买国债的能力和潜力，但仍然是居民购买国债的主要依据，也是我们在确定国债发行规模时不得不考虑的一个重要因素。表5和表6反映了城乡居民储蓄存款与国债规模的关系。从这两个表可以看出：近10年来，无论是年度国债发行额还是年度国债余额占城乡居民储蓄存款的比重虽然在增加，但变化并不是太大。90年代后，尽管居民购买国债的数量有了明显的增加，但居民收入也有了很大增长，这些年城乡居民存示的增长超过了其他所有经济指标。这既是我们在1994-1995年高通货膨胀环境下顺利发行上千亿元国债的重要原因，也是我们以后继续扩大国债发行规模的一个重要条件。

表4    主要发达国家国债余额占GDP的比重％